Singapur bekämpfte Covid-19 mit obligatorischem Tracing. Doch die von den Corona-Apps gesammelten Daten werden nicht nur von den Gesundheitsbehörden benutzt.

Singapur geht gestärkt aus der Covid-19-Krise hervor, denn der Stadtstaat hält seine Grenzen geschlossen und griff bezüglich Quarantänepflicht, Lockdown und Contact-Tracing von Beginn an entschlossen durch. Das Resultat kann sich sehen lassen, so verzeichnete Singapur bisher nur 29 Todesfälle und seit Ende September 2020 einen niedrigen 7-Tages-Inzidenzwert, der die meiste Zeit bei unter 10 lag. Insgesamt wurden in dem 5,6 Millionen Einwohner Stadtstaat Singapur 59.602 Covid-19-Infizierte verzeichnet (Stand 4.2.21). Der Lockdown vom 7. April bis 1. Juni 2020, der in Singapur offiziell Circuit-Breaker hieß, war deutlich restriktiver als anderswo und wurde nur langsam in drei Phasen gelockert. Das Contact-Tracing Singapurs wurde neben der manuellen Kontaktpersonennachverfolgung mit Hilfe zweier digitaler Systeme umgesetzt und von der Bevölkerung insgesamt relativ wohlwollend aufgenommen.

Ängste bezüglich des Schutzes personenbezogener Daten hatte es zwar bereits Mitte 2020 gegeben, was unter anderem eine von 54.000 Menschen unterschriebene Petition gegen ein Tracing-Gadget beweist. Diese Ängste galten jedoch bis vor kurzem noch als unbegründet. Nun flammt jedoch erneute Kritik auf. Doch zuerst einige Informationen vorweg zu den beiden digitalen Strategien der Kontaktpersonennachverfolgung Singapurs.

Obligatorischer ‚Check-In’ per SafeEntry

SafeEntry ist ein QR-Code-System, das das ‚Einchecken’ beim Betreten von Gebäuden aller Art verpflichtend macht. Zu Beginn der Pandemie gab es, ähnlich wie in deutschen Restaurants, ein System mit auszufüllenden Dokumenten bei Betreten verschiedener Einrichtungen.

Bei SafeEntry loggt man sich über das Smartphone ein – vom Supermarkt bis hin zur eigenen Arbeitsstelle. Am 2. Mai 2020 wurde bekannt gegeben, dass alle Geschäfte zur Benutzung von SafeEntry verpflichtet werden und dieses System innerhalb von 10 Tagen einführen müssen. SafeEntry registriert seitdem circa 4 Millionen Check-Ins und Check-Outs pro Tag.

TraceTogether

Singapurs App zur Kontaktpersonennachverfolgung TraceTogether wurde am 20. März 2020 eingeführt. Mit ihrer Hilfe speichert das Gesundheitsamt Daten wie Telefonnummer, individuelle Identifikationsangaben, wie den Namen und das Geburtsdatum, sowie eine zufallsgenerierte anonyme ID. Die App funktioniert nach eigenen Angaben mit Bluetooth und garantiert, dass keine persönlichen Daten von Geräten in unmittelbarer Nähe preisgegeben werden. Stattdessen wird eine temporäre ID zwischen zwei Bluetooth-Geräten generiert und verschlüsselt. Diese wiederum kann alleine das Gesundheitsministerium entschlüsseln und wird nach 25 Tagen gelöscht. Die App wurde vom Marktforschungsunternehmen Gartner zur und wird derzeit von rund 80 Prozent der Bevölkerung Singapurs genutzt.

Seit dem 28. Juni 2020 wurde das TraceTogether Token eingeführt – ein handliches Gadget mit integriertem Bluetooth und aufgedrucktem QR-Code, das für alle gedacht ist, die kein Smartphone besitzen oder lieber das Token benutzen. Wie auch die App funktioniert das Token allein mit Bluetooth anstelle von GPS. Gleichzeitig kann man sich mit einem QR-Code des Token auch an SafeEntry-Stellen mit QR-Scannern einloggen. Zu Beginn war die Nutzung von Trace Together jedem Menschen frei überlassen, doch wurde im Oktober beschlossen, dass die Benutzung entweder der App oder des Token ab Januar 2021 für alle öffentlichen Plätze, Restaurants, Shopping Malls etc. verpflichtend werden soll.

Daten-Nutzung für strafrechtliche Ermittlungen

Doch nun zum eigentlichen Skandal: während zu Beginn der App-Einführung den Bürger*innen in der Öffentlichkeit stets absolute Datensicherheit versichert wurde, gab Innenminister Desmond Tan am 4. Januar 2021 vor dem Parlament Singapurs bekannt, dass die Daten von TraceTogether tatsächlich auch zum Zweck strafrechtlicher Ermittlungen benutzt werden können. Am selben Tag wurde die Internetseite der App aktualisiert und bekannt gegeben, dass die Polizei aufgrund der Strafprozessordnung befugt ist, auch Daten von TraceTogether zu benutzen. Denn die Strafprozessordnung Singapurs (Criminal Procedure Code, kurz: CPC) gibt autorisierten Beamtinnen und Beamten der Polizei die Befugnis, auf jegliche Form von Dokumenten, die für ihre Ermittlungen erforderlich sind, zuzugreifen.

Dass die Daten von TraceTogether hierbei mit eingeschlossen sind, steht im Gegensatz zu den vorhergehenden politischen Versprechen der ausschließlichen Nutzung von Daten für die Covid-19- Kontaktpersonennachverfolgung. Beispielsweise hatte Außenminister Vivian Balakrishnan im Sommer 2020 erklärt, TraceTogether werde nicht für polizeiliche Überwachungszwecke eingesetzt. Nach Bekanntgabe der Änderungen erzählte er, schlaflose Nächte gehabt zu haben, seit er davon erfahren habe. Dass sich die Menschen Singapurs nun betrogen fühlen ist verständlich, wurde doch zuvor von sämtlichen Ministern ausdrücklich wiederholt, dass die Daten ausschließlich zur Nachverfolgung von Covid-19-Infizierten genutzt würden. Einige Menschen wollen nun aufgrund des gebrochenen Versprechens ihr Bluetooth nicht mehr benutzen, wodurch natürlich die lückenlose Covid-19-Kontaktpersonennachverfolgung gefährdet wäre.

Ausweitung der Überwachung unter dem Deckmandel von Covid-19

Während die Opposition zunächst schwieg, meldeten sich schnell Aktivist*innen zu Wort. So appellierte beispielsweise Kirsten Han an die Regierung, eindeutige Gesetze einzuführen, die verhindern, gesammelte Daten für andere Zwecke nutzen zu können. Innenminister Shanmugam sowie der für die Regierungsinitiative Smart Nation Initiative zuständige Minister Balakrishnan verteidigten die Nutzung der Daten durch die Polizei, da sie nur bei schweren Straftaten eingesetzt würde, so zum Beispiel bei Mord- und Terrorismusermittlungen. Aufgrund des öffentlichen Drucks durch die Bevölkerung will die Regierung Singapurs nun aber nachträglich doch ein neues Gesetz in die Wege leiten, das sieben Kategorien schwerwiegender Straftatverdachte benennt, die den Zugriff auf die Daten erlauben.

Das Nachrichtenmagazin The Diplomat stellt nicht nur in Singapur sondern auch in weiteren südostasiatischen Ländern eine Ausweitung der Überwachung unter dem Deckmantel der Bekämpfung von Covid-19 fest. Die beiden Moderatoren des nach eigenen Angaben „unzensiertesten Podcasts Singapurs“ Yah Lah BUT… sind der Ansicht, die Polizei hätte von Anfang an klarstellen müssen, dass sie aufgrund der Strafprozessordnung – anders als von der Regierung behauptet – sehr wohl auf TraceTogether-Daten zugreifen kann. Wäre die Kommunikation von Anfang an transparent gewesen, wäre dies für die Menschen besser akzeptierbar gewesen. Den Moderatoren des Podcasts zufolge sei das Vertrauen der Bürger*innen in die Regierung für eine erfolgreiche Pandemiebekämpfung das Wichtigste. Das nun entstandene Misstrauen sei zudem gefährlich für die bevorstehende Impfkampagne, zumal es bereits Impfkritiker*innen gebe. Laut Al Jazeera ist tatsächlich bereits eine wachsende Verunsicherung in der Bevölkerung gegenüber Covid-19-Impfungen festzustellen.

Neben dem politischen Skandal, da ausgerechnet im Jahr 2020 – als die Parlamentswahlen stattfanden – den Bürger*innen falsche Versprechen zur Datensicherheit der Tracing-App gegeben wurden, ist der Vorfall auch juristisch gesehen problematisch. Denn den Nutzer*innen wurde eine eventuelle Dateneinsicht durch die Strafermittlung verschwiegen. Somit wurde gegen ihr Recht verstoßen, selbst zu bestimmen, welche Daten sie zur Verwendung freigeben möchten. Dies hätte von Anfang an durch Polizei und App-Entwickler*innen transparent gemacht werden müssen. Zudem könnte das Verschweigen, auch was die Pandemiebekämpfung angeht, kontraproduktiv gewesen sein. Der Vertrauensbruch beeinträchtigt nun möglicherweise die Akzeptanz der Impfkampagne. Während die strikten Maßnahmen der Regierung Singapurs zur erfolgreichen Pandemiebekämpfung von Covid-19 beitrugen und somit Vertrauen durch die Bevölkerung geschaffen wurde, verspielte sie es wieder durch das aktive Verschweigen der Datensicherheit der App-Nutzer*innen.

Thailand: Eine systematische Test- und Kontaktverfolgungsstrategie, ein flächendeckendes Gesundheitssystem sowie der Einsatz vieler Freiwilliger halfen, die Zahl der Covid-19 Infektionen und der daraus resultierenden Todesfälle gering zu halten.

Thailand hat im Vergleich zu anderen Ländern relativ geringe Covid-19 Infektionszahlen. Bis Dezember 2020 gab es lediglich 4.000 Fälle – Deutschland hatte zum gleichen Zeitpunkt und mit einer ähnlichen Bevölkerungsgröße schon über eine Million. Es gab bisher nur 85 Todesfälle – verglichen mit fast 72.000 in Deutschland.

Schon am 12. Januar 2020 bestätigte Thailand den ersten gemeldeten Fall – eine 61 Jahre alte Chinesin, die von Wuhan nach Bangkok gereist war. Obwohl es zwischen Ende März und Anfang April 2020 kritische Phasen gab, ist die Infektionsrate danach deutlich zurückgegangen. Bis Dezember 2020 gab es kaum neue Fälle. Dieser kurze Artikel versucht zu erklären, warum die Infektionszahlen des Landes so niedrig waren. Wie ich hier argumentiere, gab es mindestens drei entscheidende Faktoren: 1) die Sensibilisierung der Öffentlichkeit durch Prominente; 2) die Kompetenz der Epidemiolog*innen; und 3) die Fähigkeiten der öffentlichen Gesundheitsbeamt*innen und das Netzwerk der Dorfgesundheitshelfer*innen.

Promis schlagen Alarm

Am 13. März 2020 postete der thailändische Schauspieler Matthew Deane auf seiner Instagram-Seite ein Video, in dem er bestätigt, den Coronavirus bekommen zu haben und darum bittet, dass alle, die zu ihm Kontakt hatten, ihre Symptome beobachten sollten. Dieser Post hatte innerhalb eines Tages mehr als siebenhunderttausend Aufrufe. Die meisten Kommentare würdigten, dass er soziale Verantwortung zeigte. Allerdings gab es auch Menschen, die anderer Meinung waren. Einer von ihnen war Dr. Opart Karnkawinpong, Generaldirektor der Abteilung für medizinische Wissenschaften. Er warnte die Leute davor, diese Art von Informationen online zu posten, da sie Panik schüren könnten. Wenn die Informationen falsch seien, könne derjenige, der sie gepostet habe, gegen den Computer Crime Act verstoßen haben.

Doch der Post von Matthew zeigte Wirkung. Er war nämlich der Stadionsprecher bei einem Boxkampf im Lumphini Park am 6. März gewesen. Einen Tag, nachdem Matthew seinen Clip gepostet hatte, häuften sich die Coronafälle von Menschen, die ebenfalls im Boxstadion gewesen sind. Diejenigen, die mit Matthew auf dieser Veranstaltung arbeiteten oder sich mit ihm trafen und später feststellten, dass sie ebenfalls mit dem Virus infiziert waren, begannen, sich öffentlich in den sozialen Medien zu melden, so wie es Matthew zuvor getan hatte. Am 20. März schätzte die thailändische Regierung, dass es nicht weniger als 500 gemeldete Fälle geben könnte, die sich bei dieser Lumphini-Boxveranstaltung mit dem Virus infiziert hatten.

Auffallend ist, dass die wenigen Wochen nachdem Matthew seinen Clip gepostet hatte, zwischen Ende März und Anfang April, die Zeit war, in der Thailand die höchsten Zahlen der neu gemeldeten Fälle hatte. Man kann also davon ausgehen, dass Matthew mit seiner Warnung dazu beigetragen hat, einen der ersten großen Cluster zu entdecken. Dies führte zur ersten, landesweiten Kontaktverfolgung, da viele der Zuschauer des Boxkampfes aus den Provinzen stammten.

Systematische Track&Trace-Auswertung durch geschulte Epidemiolog*innen

In Thailand wird eine systematische Strategie von verfolgen und testen (Track&Trace) angewendet. Bei jedem neuen Fall wird ein Zeitdiagramm erstellt, das die Aktivitäten und den Verbleib des Infizierten innerhalb der letzten zwei Wochen zurückverfolgt. Dieses Werkzeug half der Regierung, die Risikogruppen zu bestimmen, so dass sie das medizinische Personal rechtzeitig zur Untersuchung der Situation schicken konnte.

Die klare und präzise Zeitleiste der gemeldeten Fälle gehörte zu den Aufgaben, die von den thailändischen Epidemiolog*innen gekonnt übernommen wurden. Letztere bestehen aus zwei Gruppen: 1) den Feldepidemiolog*innen 2) dem Überwachungs- und Schnellreaktionsteam (Rapid Response Team). In Thailand sind derzeit 300-400 Epidemiolog*innen im ganzen Land im Einsatz. Die meisten von ihnen haben das Field Epidemiology Training Program der WHO absolviert. Das Rapid Response Team ist als Bindeglied zwischen dem Gesundheitsministerium und den lokalen Behörden gedacht. Das Rapid Response Team besteht also aus medizinischem Personal der lokalen Krankenhäuser und Mitarbeitern der lokalen Regierungen. Mittlerweile gibt es etwa 1.000 Rapid Response Teams. Sie alle arbeiten unter der Leitung der Internationalen Gesundheitsvorschriften (IHR).

Beide Gruppen arbeiten engagiert an den proaktiven Teststationen in den Provinzen und auch an der Rückverfolgung der infizierten Fälle. Seit dem Beginn der Pandemie bis zum 31. Oktober 2020 hat Thailand mehr als 7.615.356 ankommende und abreisende Reisende getestet und zurückverfolgt. Dabei konnten sie 15.864 Menschen aus Risikogruppen zurückverfolgen und etliche infizierte Personen finden und isolieren. Man kann also sagen, dass dies eine hervorragende Leistung der thailändischen Epidemiolog*innen war.

Ende Februar 2020 befand sich Südkorea mitten in einer Pandemie-Krise, von der viele glaubten, dass sie von der Shincheonji-Kirche in Daegu ausging. Es gab mehr als 5.000 gemeldete Fälle, die mit dieser Kirche in Verbindung gebracht wurden. Infolgedessen begannen thailändische Wanderarbeiter in Südkorea, nach Hause zu reisen. Sobald sie angekommen waren, wurden sie auf eine Infektion untersucht. Diejenigen, die keine Symptome zeigten, durften in ihre Heimat reisen, unter der Bedingung, dass sie 14 Tage lang in den Quarantänezentren in ihren Provinzen, oder in einigen Fällen zu Hause, bleiben mussten. Diese Maßnahme galt auch für alle Thailänder, die nach der Verhängung der Abriegelungsmaßnahme in ihre Heimatstadt zurückreisen wollten, zum Beispiel im Fall von Bangkok, das die Abriegelungsanordnung am 17. März erlassen hatte.

Zentrale Rolle von Gesundheitsbeamt*innen und Freiwilligen

Ein weiterer wichtiger Mechanismus bei der Überwachung und Schutz der Gemeinden vor der Pandemie waren die öffentlichen Gesundheitsbeamt*innen, allgemein „Gemeindearzt“ (หมออนามัย) genannt, und die Freiwilligen der Dorfgesundheit.

In diesen kritischen Zeiten waren die örtlichen Gesundheitsbeamten und die freiwilligen Gesundheitshelfer*innen in den Dörfern absolut zentral für die Bewältigung der Situation. Diese haben sowohl geografisch als auch kulturell eine enge Verbindung zu der lokalen Bevölkerung. In Thailand gibt es über 10.000 Distriktkrankenhäuser, und jedes Krankenhaus hat vier bis zehn Mitarbeiter*innen, einschließlich der Gesundheitsbeauftragten. Was die freiwilligen Gesundheitshelfer*innen in den Dörfern betrifft, so gibt es im Moment ungefähr eine Million von ihnen. Diese Freiwilligen sind Menschen, die vor Ort geboren sind oder dort arbeiten. Viele von ihnen sind daher mit den Einheimischen verwandt.

Der letztgenannte Aspekt ist wesentlich. Als die Regierung die Anordnung erließ, die Symptome der gerade heimkehrenden Arbeiter*innen genau zu beobachten, begannen viele Einheimische, Angst und Vorurteile gegen diese Menschen zu entwickeln. In dieser Phase waren persönliche Beziehungen von entscheidender Bedeutung. Wenn es an Vertrauen fehlte, war es fast unmöglich, die tatsächlichen Daten und Informationen von den Heimkehrern zu bekommen. Neben der Vermittlung von Richtlinien für die Selbstversorgung der Risikogruppe bringen die Gesundheitsbeamt*innen und die Freiwilligen denjenigen, die allein lebten, während der gesamten Quarantänezeit täglich Mahlzeiten und Wasser. Durch diese enge und vertrauensvolle Betreuung der Betroffenen haben die örtlichen Gesundheitsbeamt*innen und die freiwilligen Helfer*innen im Dorf maßgeblich dazu beigetraten, die Infektionszahlen in Thailand niedrig zu halten.

Seit Mitte November 2020 wurden in Thailand jedoch wieder täglich dreistellige Zahlen an neuen Fällen gemeldet. Eine neue Welle hat das Land erfasst, die die Infektionszahl auf insgesamt über 26.000 steigen ließ. Dies ist zwar nur ein Prozent der in Deutschland gemeldeten Fälle. Sie stellen aber eine neue Herausforderung für das thailändische Gesundheitssystem und seine vielen freiwilligen Gesundheitshelfer*innen dar.

Übersetzung aus dem Thailändischen von: Nantawat Chatuthai.

Europa/Südostasien – Auf der Suche nach Strategien zur Verringerung der Covid-19-Ansteckungszahlen wird oft Neuseeland als Erfolgsmodel genannt. Was könnten wir aus den in Südostasien gemachten Erfahrungen lernen?

Wir können viele Lehren aus Südostasien ziehen, sowohl im positiven als auch im negativen Sinne. Die Länder der Region haben sehr unterschiedlich auf die Pandemie reagiert. Singapur, Thailand, Kambodscha und vor allem Vietnam haben die Ausweitung des Virus so gut wie aufgehalten. Anders sieht es bei Indonesien, Malaysia und den Philippinen aus.

Auch wenn die Zahlen auf Grund verschiedener Faktoren nicht immer eins-zu-eins übertragbar sind (so wird in Deutschland mehr als in Indonesien oder den Philippinen, aber weniger als in Singapur getestet), fällt auf, dass wir es nicht mit Gratwanderungen, sondern mit Größenordnungen zu tun haben (siehe Tabelle 1). Deutschland hat drei Mal so viele Infizierte und vier Mal so viele Tote wie die Philippinen, das Land, das in Südostasien am schlimmsten getroffen ist. Die Todesfälle in Vietnam und Singapur liegen bei 30. Eine Erklärung für diese Diskrepanz ist, dass die Länder Südostasiens, auch auf Grund der früheren Erfahrung mit SARS, recht zügig reagiert und zum Beispiel den Flugverkehr eingestellt haben. Auch das Tragen von Masken war im Vergleich zu Deutschland schnell selbstverständlich. Insgesamt haben die Länder schneller mit rigoroseren ‚Lockdowns’ reagiert.

Tabelle 1: Fallzahlen und Positivrate, geordnet nach Infektionen pro Millionen Einwohner*innen, Stand: 23.04.2021

Land	Infektionen pro Millionen Einwohner	Infektionen gesamt	Infektionen in den letzten 24h	Positivrate in Prozent	Anzahl der Toten
Weltweit	18.884	147.292.930	664.608	–	3.138.627
Deutschland	39.148	3.276.871	23.710	12,40 [18.04.2021]	82.280
Malaysia	12.683	395.718	2.776	3,80 [23.04.2021]	1.477
Singapur	10.879	61.051	45	0,10 [19.04.2021]	30
Philippinen	9.594	1.006.428	8.905	19,00 [23.04.2021]	17.031
Indonesien	6.146	1.647.138	5.944	11,80 [23.04.2021]	45.116
Myanmar	2.674	142.722	10	2,10 [20.02.2021]	3.207
Timor-Leste	1.298	1.739	82	[keine Daten]	4
Thailand	829	57.508	2.048	3,50 [23.04.2021]	178
Kambodscha	659	10.555	580	[Keine Daten]	82
Brunei	520	223	0	[Keine Daten]	3
Laos	64	436	113	[Keine Daten]	0
Vietnam	30	2.846	3	0,10 [15.10.2020]	35

Quellen: CSIS, Johns Hopkins University und Gesundheitsministerien Südostasiens; Positivrate: Anteil an COVID-19 Tests, die positiv ausfallen. Testdaten von Hasell, J., Mathieu, E., Beltekian, D. et al. A cross-country database of COVID-19 testing. Sci Data 7, 345 (2020)

Aber, wie wir sehen werden, ist ‚Lockdown‘ nicht gleichzusetzen mit effektiver Pandemiebekämpfung. Auch gilt nicht, ‚je härter desto besser‘. Vielmehr – und das ist in Tabelle 3 genauer differenziert – sind in Südostasien verschiedene Kombinationen von Eindämmungsmaßnahmen und gesundheitspolitischen Strategien festzustellen.

Pandemiebekämpfung durch ‚Containment‘: Vietnam zeigt, wie es gemacht wird

Dass eine zügig und konsequent umgesetzte Strategie mit einer Kombination aus Maßnahmen höchst erfolgreich sein kann, zeigt das Beispiel von Vietnam. Nach heutigem Stand [April 2021] verzeichnete Vietnam niemals mehr als 110 neue Infektionen pro Tag, bei einer Einwohner*innenzahl von 97,3 Millionen. Die Grenzschließung zu China erfolgte bereits am 1. Februar 2020. Es folgten Maßnahmen zur effektiven Rückverfolgung von Kontakten, zum Beispiel mit einer ab März 2020 landesweit eingesetzten Tracing-App. Dabei scheint besonders die Kombination aus konsequentem Aufspüren von Infizierten, gezielter Isolation und Abriegelung von ganzen Distrikten ausschlaggebend für den Erfolg gewesen zu sein.

Als sich das Virus Ende Januar 2021 an fünf Orten im Norden Vietnams erneut stark ausbreitete, sagten viele Ortschaften ihre Feierlichkeiten zum Lunar New Year (Tet) ab. Zudem überprüften zusätzliche Checkpoints die Reiserouten und Herkunft der Menschen, die für das Fest zu Verwandten in andere Städte und Ortschaften einreisen wollten. Anfang Februar verstärkten vietnamesische Fluglinien und Flughäfen ihre Vorsichtsmaßnahmen noch entschiedener. Dabei war das Land zu diesem Zeitpunkt schon für längere Zeit praktisch hermetisch abgeriegelt gewesen. Selbst für vietnamesische Staatsbürger*innen war es lange Zeit schwierig, in ihr Heimatland zu reisen. Heute sehen Expert*innen die strikten Reisebeschränkungen gemeinsam mit der Quarantäne-Regelung und Kontaktverfolgung als ausschlaggebend für den Erfolg Vietnams. Denn die erneut aufflammenden Fälle Anfang Februar ebbten innerhalb eines Monats wieder ab.

Ähnlich wie Vietnam ergriffen Thailand und Kambodscha früh strikte Maßnahmen, insbesondere Einreisebeschränkungen und das Screening von Einreisenden. In Thailand wurden internationale und nationale Flüge ausgesetzt. Neben der Schließung vieler Einrichtungen erfolgte eine unverzügliche Isolierung von infizierten Menschen und deren Kontaktverfolgung. Nachdem die lokale Übertragung Ende April 2020 unter Kontrolle war, wurden die Gesundheitsmaßnahmen strukturiert gelockert. Bis Dezember 2020 blieb es in Thailand bei wenigen Fällen pro Tag. Kambodscha blieb sogar bis Mitte Februar 2021 weitgehend unberührt, kämpft allerdings seit Anfang März 2021 mit einem Anstieg an Infektionen.

Autoritär ist nicht gleich erfolgreich

Häufig wird der Erfolg der genannten Länder auch den autoritären Strukturen zugeschrieben. Eine solche Schlussfolgerung greift zu kurz. Das Beispiel der Philippinen ist bezeichnend. Die ergriffenen Maßnahmen können oberflächlich als ‚harter Lockdown’ bewertet werden, wurden aber nicht mit einer koordinierten Test-and-Trace-Strategie kombiniert. Stattdessen wurde eine Taskforce eingerichtet, deren Ziel es ist, Menschen aufzuspüren und zu drangsalieren, die gegen die Regeln verstoßen. Die Ausgangssperre gilt sogar für Kinder. Außerdem sorgte sie weitläufig für kritische Liefer- und Versorgungsengpässe. Es herrscht ein Regime der Angst, bei dem zwischen März und September 2020 mehr als 100.000 Menschen wegen fadenscheiniger Verstöße gegen Pandemie-Maßnahmen verhaftet wurden.

Im Vergleich zu anderen südostasiatischen Ländern sind die Zahlen in den Philippinen dennoch hoch, mit einer aktuell hohen Positivrate (Tabelle 1). Auch das Beispiel Myanmars zeigt, wie ein Fokus auf willkürliche Bestrafung und Internierung (selbst bei kleinen Verstößen gegen die Maßnahmen) eine Pandemie nicht aufhalten kann. Der Putsch und die vielen Morde an protestierenden Menschen zeigen auch, dass Repression etwas anderes ist als eine koordinierte Pandemiebekämpfung.

Indonesien – das Kapital nutzt die Pandemie

Indonesien zeigt sehr gut, dass ‚Lockdown‘ alleine keine Strategie gegen den Virus ist. Die Regierung hat dort im April 2020 mit sogenannten „großräumigen sozialen Einschränkungen“ (Pembatasan Sosial Berskala Besar, PSBB) scheinbar ‚durchgegriffen‘. Die Maßnahmen zielten wie in Deutschland auf den Privatbereich ab. Auch die Produktion wurde teilweise, aber nicht systematisch unterbrochen. Etliche Bereiche wurden als ‚essentiell‘ definiert, andere durften mit halber Belegschaft weiterbetrieben werden.

Tabelle 2: Ausgewählte Regierungsmaßnahmen zur Pandemiebekämpfung, Kategorisierung gemäß CSIS und OxCGRT

Fokus der Maßnahmen	Beispiele für Maßnahmen	Erläuterung
Eindämmung und Schließungen („containment and closure policies“)	Nach außen Grenzschließungen Einschränkungen bei der Einreise	Einschränkungen bei der Einreise können z.B. durch Testpflichten oder Quarantäne-Zwang entstehen. Einschränkungen sind meist strenger für Nicht-Staatsbürger*innen.
	Nach innen: Einschränkungen der Bewegungsfreiheit Schließungen von Bildungseinrichtungen Schließungen von Arbeitsstätten Verbot von Menschenansammlungen	‚Lockdown‘ bezeichnet eine Kombination von Maßnahmen, die ein Herunterfahren des öffentlichen Lebens mit sich bringen. Die Ausgestaltung eines Lockdowns variiert stark im internationalen Vergleich und auf subnationaler Ebene. Um die Ausbreitung in Regionen mit hohen Fallzahlen einzudämmen, setzen Regierungen geographisch begrenzte Lockdowns um.
Maßnahmen des Gesundheitssystems („health system policies“)	Teststrategie Kontaktverfolgung Quarantäne Impfpolitik	Neben der Behandlung der mit COVID-19 Erkrankten liegt der Fokus hier vor allem auf Maßnahmen zur Rückverfolgung, zum Testen, zur Isolation von Infizierten und zur Verteilung von Impfstoffen.
Wirtschaftliche Maßnahmen („economic policies“)	Einkommenshilfen für Haushalte und Einzelpersonen Notfall-Kredite Rettungspakete für Unternehmen	Der Fokus der Kategorie liegt hier auf Maßnahmen, die Haushalte und Unternehmen direkt betreffen. Finanz- und Steuerpolitik als Antwort auf die Pandemie geht über diesen Artikel hinaus.

Quellen: Center for Strategic and International Studies CSIS, Oxford Covid-19 Government Response Tracker OxCGRT 2021

Vor allem aber sind die Lockdown-Maßnahmen nicht mit einer systematischen Nachverfolgung und Quarantäne-Strategie verknüpft worden (Tabelle 2 zeigt eine Aufschlüsselung möglicher Maßnahmen). Statt, wie in Vietnam, jeden Fall konsequent nachzuverfolgen, wurde auf allgemeine Einschränkungen gesetzt. Die Chance, die Ausbreitung der Pandemie von Java auf die anderen Inseln zu unterbinden, wurde vertan. Erst ein Monat nach den ersten Fällen wurde die Einreise nach Indonesien unterbunden. Die Verbreitung des Virus wurde deshalb nur verlangsamt, nicht aber eingedämmt oder gestoppt.

Die Zeichen häufen sich, dass aus einer ‚Flatten-the-Curve‘ Strategie eine Herdenimmunität werden könnte – d.h. die unkontrollierte Ausbreitung des Virus. Dafür sprechen die hohe Positivrate, die zum Teil über 20 Prozent lag und die geringe Anzahl von Tests, die auf eine sehr schnelle Ausbreitung hindeuten. Deutlich wird dies auch in der zunehmenden Fokussierung auf Impfstoffe, um die Herdenimmunität schneller zu erreichen.

Weil der Druck für eine Lockerung wächst, die Infektionszahlen aber steigen, kommt es – ähnlich wie in Deutschland – zu einem Dauerlockdown im Jo-Jo-Verfahren. Die sozialen Folgen sind verheerend. In manchen Sektoren, wie im Tourismusbereich, haben bis zu 80 Prozent ihre Arbeit verloren oder sind seit einem Jahr ‚beurlaubt‘. Durch die dauerhaften Einschränkungen der Bewegungsfreiheit ist der informelle Sektor schwer betroffen. Die Millionen von Arbeiter*innen, die nicht von daheim aus arbeiten können, müssen trotzdem in die Fabriken – Palmöl wird selbstverständlich weiter exportiert – und stecken sich dort weiter an. Die Schließung der Schulen stellt auf Dauer eine enorme Belastung dar, die einmal mehr vor allem von Frauen getragen wird.

Im Schatten der Pandemie geht das Kapital in die Offensive. Große Hilfspakete werden für die Großunternehmen geschnürt, während die Unterstützung für den informellen Sektor oder für die Arbeitslosen unzureichend ist. Auf Druck der Wirtschaft wurde im Oktober das Omnibusgesetz im Parlament durchgepeitscht – der größte Angriff auf Arbeits- und Umweltstandards seit dem Sturz Suhartos 1998. Das bedeutet, dass Arbeiter*innen in der Pandemie nicht mehr, sondern weniger Schutz und soziale Absicherung bekommen. Im Jahr 2020 ruhte die Abholzung der Regenwälder nicht – fast eine Million Hektar wurden von Plantagen- und Bergbauunternehmen gerodet. Damit werden die Ursachen von neuen Zoonosen verschärft.

Solidarisch aus der Krise?

Während in Vietnam und Thailand die erfolgreiche Eindämmung auch auf Grund einer aktiven Unterstützung der Zivilgesellschaft zu erklären ist, sind in anderen Ländern solidarische Ansätze von unten entstanden, um das Überleben der Armen und Ausgegrenzten in der Pandemie sicherzustellen. Diese sind umso wichtiger, weil das Vorgehen gegen die Pandemie in der Region eher repressiv als solidarisch ist.

Dies sieht man vor allem daran, wie in der Krise mit Arbeitsmigrant*innen umgegangen wird. Durch ihre prekäre Lage sind diese von der Wirtschaftskrise am schwersten betroffen. Zudem stranden sie durch Grenzschließungen im Niemandsland: es wird schwierig und teuer, nach Hause zurückzukehren. Gleichzeitig erhalten sie im ‚Gastland‘ keine Unterstützung, weil sie keine Staatsbürger*innen und/oder offiziell nicht registriert sind.

Die unsolidarische Covid-19-Politik ist besonders in den beiden reichsten Ländern der Region, Malaysia und Singapur, auffällig. Singapur hat die Pandemie nach einer ersten Welle seit September 2020 sehr gut im Griff, was auf einer konsequenten Strategie mit Tests, Nachverfolgung und Quarantäne zurückzuführen ist. Allerdings wird die Tracing-App auch von der Polizei zur Überwachung der Bevölkerung verwendet. In den engen Wohnbaracken der Arbeitsmigrant*innen war aber eine Selbstisolierung kaum möglich, so dass sich der Virus hier, ähnlich wie in der deutschen Fleischindustrie, ausbreiten konnte. Anstatt die schlechten Arbeits- und Wohnbedingungen der vielen und wichtigen Arbeitsmigrant*innen zu thematisieren, wurden sie von vielen die Menschen, und mit rassistischen Argumenten, zu Sündenböcken gemacht.

Malaysia kombiniert hingegen eine wirtschaftsfreundliche Lockdown-Politik mit einer staatlich orchestrierten Kampagne gegen Migrant*innen. Schätzungsweise arbeiten um die vier Millionen Arbeiter*innen aus Bangladesch, Indien, Nepal, Indonesien und den Philippinen ohne legalen Status im Land. Als ‚illegal‘ tituliert, werden diese nun für die Verbreitung des Virus verantwortlich gemacht. Sie werden von der Polizei in Razzien festgenommen und in Deportationslager gesperrt, wo der Virus sich ungehindert ausweiten kann.

Was Deutschland von Südostasien lernen könnte

Insgesamt waren einige Länder Südostasiens besser vorbereitet und haben schneller und konsequenter auf die Pandemie reagiert. Viele Maßnahmen, die dort zum Einsatz kamen, wurden in Deutschland nicht genutzt. So bilden die Flughäfen ‚Flaschenhälse‘, in denen eine konsequente Test-and-Trace-Strategie mit bereits vorhandenen Strukturen leicht umgesetzt hätte werden können.

Tabelle 3: Strategien zur Bekämpfung der Pandemie mit unterschiedlichen Zielen

Länderstrategien	Erklärung	Einteilung der Länder
Ziel ‚Herdenimmunität‘	Die Bewegung der Menschen wird kaum oder gar nicht eingeschränkt. Es wird bewusst darauf gesetzt, dass Menschen sich anstecken und durch eine Infektion Immunität entwickeln. Die Ausbreitung des Virus ist unkontrolliert.	Zunehmend Indonesien und Philippinen. Herdenimmunität war hier nicht von Beginn an die Strategie. Es läuft aufgrund des Kontrollverlusts aber darauf hinaus.
Ziel ‚Ausrottung‘ – #ZeroCovid	Durch zügige und konsequente Maßnahmen wird die lokale Ausrottung des Virus angestrebt. Dabei wird eine Einschränkung der Bewegungsfreiheit mit weiträumigen Schließungen und/oder Abriegelungen sowie einer konsequenten Test-and-Trace-Strategie kombiniert. Auch der wirtschaftliche Bereich wird heruntergefahren.	Vietnam, Kambodscha, Thailand, Singapur
Ziel ‚Einhegung‘ – ‚Kurve flach halten‘	Es werden Maßnahmen gegen die Ausbreitung der Pandemie ergriffen, allerdings nicht konsequent und meist zeitlich verzögert. Der Schwerpunkt liegt eher darauf, große Teile der Wirtschaft am Laufen zu halten. Ein Anstieg der Neuinfektionen wird bis zu einem gewissen Punkt in Kauf genommen.	Indonesien, Philippinen, Malaysia Die Bewertung erfolgt aufgrund der Tatsache, dass die Wirtschaft weitgehend weiter lief und zu harten Maßnahmen keine koordinierte Test-and-Trace-Strategie angewendet wurde.

Quelle: eigene Konzeption der Autor*innen

Südostasien zeigt aber auch, dass ‚harte Lockdowns‘ nicht die Lösung sind. In Indonesien und den Philippinen gerät die Pandemie zunehmend außer Kontrolle. Vielmehr brauchen wir ‚kluge Lockdowns‘, die auch die Wirtschaft mit einschließen, und die mit einer konsequenten Teststrategie, Kontaktverfolgung und Quarantäne-Regelung verknüpft werden. Wie in Vietnam zu sehen ist, bleiben dann auch die schlimmsten sozialen und psychischen Folgen eines Dauer-Lockdowns aus.

Die Länder, die in Südostasien erfolgreich waren, haben die Bevölkerung und die Zivilgesellschaft miteinbezogen. Die Handlungsbereitschaft für die Gemeinschaft war dann groß, wenn die Strategie sinnvoll und erfolgreich war. In Deutschland hingegen sinkt die Bereitschaft, Maßnahmen mit zu tragen, je länger der Lockdown dauert. Dies liegt auch daran, dass Menschen und Institutionen zu wenig aktiv einbezogen werden, und dass die Verantwortung, die zusätzliche Arbeit (wie Schule) und die sozialen Folgen individualisiert in den Privatbereich verlagert werden. Südostasien zeigt, dass die Pandemie nur gemeinsam und mit einer konsequenten Gesamtstrategie besiegt werden kann.