Titelbild: Virtuelles Treffen der Finanzministerien und Zentralbanken der ASEAN+3 Staaten im September 2020. © Masatsugu Asakawa, CC BY-NC-ND 2.0

Südostasien: Die ASEAN-Staaten stehen in den letzten Jahren vermehrt im Fokus der Weltfinanzpolitik. Über internationale finanzielle Zusammenarbeit und wirtschaftliche Zukunftsstrategien berichtet Kaewkamol „Karen“ Pitakdumrongkit im Interview.

Wer sind die wichtigsten Akteur*innen, die ASEAN in finanzieller Hinsicht beeinflussen?

Was die Notfallfinanzierung angeht, verlässt sich die Region immer noch stark auf die US-Notenbank. Während der globalen Finanzkrise 2008/2009 setzten Singapur und Südkorea zum Beispiel auf einen bilateralen Swap (Tauschgeschäft von Verbindlichkeiten) mit der US-Notenbank. Während dieser Krise wurde die Chiang Mai Initiative Multilateralisation (CMIM, multilaterale Währungs-Swap-Vereinbarung zwischen den ASEAN+3-Mitgliedern) nicht aktiviert, obwohl diese für genau solche Situationen geschaffen wurde.

Wie kam es dazu?

Der Anwendungsbereich dieses Mechanismus ist sehr klein, er deckt nur etwa die Größe von drei oder vier kleineren ASEAN-Volkswirtschaften ab. Sowohl Singapur als auch Südkorea konzentrierten sich lieber auf einen bilateralen Swap, den sie durch ihre guten Beziehungen zu den USA leicht umsetzen konnten. Dieser Prozess hat sich negativ auf ASEAN+3 ausgewirkt, das eigentlich in Krisenzeiten helfen sollte, am Ende aber bis heute überhaupt nicht genutzt wurde.

Die Staatschefs der ASEAN+3 Staaten beim 12. Gipfeltreffen in Hua Hin 2009, kurz nach Ausbruch der letzten globalen Finanzkrise. © Republic of Korea, CC BY-SA 2.0

Gibt es Kritik an der Nicht-Nutzung des Mechanismus aus den Mitgliedsstaaten?

Die gibt es sicherlich, aber es gibt auch Gründe für die Nicht-Nutzung. Ein offensichtlicher Grund ist, dass der vom Internationalen Währungfonds (IWF) abgekoppelte Anteil von CMIM nicht sehr hoch war und die CMIM-Mitglieder nur bis zu 40 Prozent ihrer Kreditaufnahmekapazität nutzen können, ohne einen Vertrag mit dem IWF einzugehen.

Außerdem müssen die kreditnehmenden Staaten mit mehreren Kreditgebern verhandeln, wie mit China oder Japan. Dies nimmt in der Regel mehr Zeit in Anspruch als bilaterale Gespräche. Und wenn es um Notliquidität geht, zählt jeder Tag, um die Finanzkrise im eigenen Land zu lindern.

Welche Bereiche sind für eine verstärkte finanzielle Zusammenarbeit wichtig?

Leider kommt der CMIM nicht so schnell voran, wie ich es mir wünschen würde. Aber er kann gestärkt werden, insbesondere durch die Rolle des ASEAN+3 Macroeconomic Research Office (AMRO), das regionale Überwachungsmechanismen bietet, die zu einer besseren Krisenprävention führen können. Zudem besitzt es das Mandat, die ASEAN+3-Finanzminister*innen und Regierungschef *innen im Rahmen des CMIM zu unterstützen.

Im Bereich der ASEAN+3, genauer gesagt unter der Asian Bond Markets Initiative (ABMI), findet zudem die Entwicklung von Anleihemärkten in lokaler Währung statt. Dadurch sollen finanzielle Anfälligkeiten innerhalb der Region verringert werden. Während der asiatischen Finanzkrise der späten 1990er Jahre verließ sich ASEAN sehr auf die Aufnahme von US-Dollar-Krediten aus dem Ausland. Als die lokalen Währungen abgewertet wurden, kumulierte sich die Belastung für die Unternehmen und viele gingen in Konkurs.

Dies soll sich nicht wiederholen, die Region soll sich auf ihre eigenen Währungen verlassen können. Deshalb zielt die Förderung der ABMI darauf ab, die Verwundbarkeit der Region zu verringern und die Abhängigkeit von ausländischen US-Dollar zu reduzieren.

Wie leistungsfähig ist ASEAN+3?

Auch innerhalb von ASEAN+3 gibt es Unstimmigkeiten. China zum Beispiel hat Vorschläge für eine Ausweitung gemeinsamer Finanzmechanismen geäußert, die eine Vielzahl von Schwellenländern, wie Lateinamerika oder Russland, umfassen sollen. Japan und ASEAN lehnten diese Reformen ab. Japan drängt stattdessen sehr stark auf die Stärkung von AMRO. Dies wird von ASEAN abgelehnt, um den Einfluss internationaler Institutionen gering zu halten.

Hinzu kommt, dass China in den letzten Jahren eine Menge finanzieller Währungs- Swaps eingesetzt hat. Der Staat nutzt die staatliche China Exim-Bank, um Währungen mit ASEAN-Ländern zu tauschen. Es scheint mir, dass China seine eigenen bilateralen Beziehungen zu den ASEAN-Ländern nutzt, anstatt auf ASEAN+3 zurückzugreifen.

Im Fokus des Kräfteringens der Großmächte: Die zehn Mitgliedstaaten der ASEAN. © nguyenthuantien/Pixabay

Wie hat sich die Indo-Pazifik-Strategie der USA bisher auf die Region ausgewirkt?

Seit dem Regierungswechsel in den USA lässt sich sagen, dass Biden besser für die Region ist als Trump. Er ist bereit, Multilateralismus im Handel und anderen Bereichen stark zu machen. Dennoch wird seine Administration wahrscheinlich einen ähnlichen Ansatz gegenüber China verfolgen.

Dass die Beziehungen zu China weiterhin konfrontativ sein werden, ist Trumps Vermächtnis. ASEAN hingegen würde sich damit gar nicht wohl fühlen. Die Region war nicht mehr Schauplatz einer ähnlich großen Rivalität seit dem Kalten Krieg, und der endete immerhin vor dreißig Jahren. Deshalb veröffentlichte ASEAN den ASEAN Outlook on the Indo-Pacific (AOIP) mit der Kernaussage, dass ASEAN eine indo- pazifische Ordnung befürwortet, die auf Regeln basiert sowie inklusiv und offen für alle ist. Die ASEAN-Staaten wollen sich nicht für eine Seite entscheiden müssen.

Wie wirkt sich der Handelskrieg zwischen den USA und China auf ASEAN aus?

Für einige ASEAN-Länder ist er ein Glücksfall, weil viele Firmen aus China in ASEAN-Staaten, insbesondere Vietnam, verlagert werden. Gleichzeitig hat ASEAN den Handelskrieg genau beobachtet, weil man nicht will, dass er auf die Region überschwappt.

Was sind gemeinsame Ziele der USA und der ASEAN?

Es gibt viele Bereiche, in denen die USA und ASEAN mehr zusammenarbeiten können. Das fängt bei der Infrastrukturentwicklung an, in der die USA vor China liegen, vor allem im Dienstleistungsbereich. Es findet eine Verschiebung von der materiellen Infrastruktur, wie Eisenbahnen oder Brücken, hin zu Dienstleistungen, zum Beispiel im IT-Bereich, statt. Die ASEAN-Länder haben ein großes Interesse an der Entwicklung digitaler Wirtschaft, wodurch die USA den Aufstieg Chinas in der Region blockieren könnten.

Wie wird das europäische Engagement innerhalb der ASEAN wahrgenommen?

Eine Sorge, die manche ASEAN-Staaten haben, ist der Ansatz der EU, ihre wirtschaftliche Zusammenarbeit mit Werten und Menschenrechten zu verbinden. Als zum Beispiel der Militärputsch 2014 die thailändische Regierung stürzte, sanktionierte die EU Thailand und die Militärjunta. Wenn Menschenrechte als eines der Kriterien für zukünftige Kooperationen herangezogen werden, zum Beispiel in einem europäischen Lieferkettengesetz, könnte dies zu Spannungen zwischen der EU und einigen ASEAN-Staaten führen.

Der 37. ASEAN Gipfel im November 2020, auf dem die Freihandelszone der RCEP beschlossen wurde © Prachatai, CC BY-NC-ND 2.0

Welche Auswirkungen hat die Regionale umfassende Wirtschaftspartnerschaft (RCEP) auf Volkswirtschaften der ASEAN-Staaten?

Das RCEP-Abkommen ist ein sehr unterschätztes Freihandelsabkommen, das der Region eine Menge Vorteile bringt. Erstens beinhaltet es eine einzige Ursprungsregel, auf die sich nun alle RCEP-Mitglieder [ASEAN, China, Japan, Südkorea, Australien, Neuseeland, d.R.] bei der Herstellung von Produkten verlassen können. Das hilft, die regionale Lieferkette zu stärken und birgt mehr Geschäftsmöglichkeiten für die Region. Zum zweiten ergab eine ökonomische Analyse des Peterson-Instituts, dass RCEP der Region im Falle eines anhaltenden Handelskriegs zwischen den USA und China mehr Nutzen bringen wird als ein ‚Business as usual’-Szenario.

Darüber hinaus sind die RCEP-Bedingungen deutlich fortschrittlicher als die anderer ASEAN+1-Freihandelsabkommen (FTAs). Sie enthalten beispielsweise ein Kapitel zum öffentlichen Beschaffungswesen und ihr Investitionskapitel umfasst keine leistungsfordernden Maßnahmen.

Wie können Mitgliedsstaaten ihre eigene Wirtschaftsstrategie im Rahmen von ASEAN umsetzen?

Es gibt ein bestehendes Rahmenwerk, das ASEAN Framework Agreement on Services (AFAS), das im Jahr 2010 bis zu 70% ausländisches Kapital im Gesundheitswesen erlaubte. Innerhalb der ASEAN können Investor*innen bis zu 70% in Anteile von Krankenhäusern oder medizinischen Einrichtungen in anderen ASEAN-Ländern investieren. Dies ist ein riesiger Anteil und verdeutlicht das Ziel der ASEAN-Mitglieder, untereinander zu investieren.

Darüber hinaus besitzt ASEAN ein Mutual Recognition Arrangement, das bestimmte Berufsgruppen in jedem Mitgliedsland anerkennt. So können zum Beispiel Ärzt*innen, Zahnärzt*innen und Krankenhelfer*innen in einem anderen ASEAN-Land ihrer Wahl arbeiten. Das ist ein guter Weg, um den Austausch im Gesundheitswesen in der Region zu fördern.

Sind einige Mitgliedsländer in diesem Bereich aktiver als andere?

Auf jeden Fall. Es gibt beispielsweise drei Hauptakteur*innen des Medizintourismus in der Region: Singapur, Malaysia und Thailand. Bis zu einem gewissen Grad konkurrieren diese drei untereinander um eine Führungsrolle in der medizinischen Versorgung. Aber sie versuchen auch, Expertise in verschiedenen Bereichen aufzubauen. Thailand zum Beispiel hat sich weitgehend auf Kosmetika konzentriert, während Singapur einen guten Sektor für Herz- und Malaysia für Kniechirurgie besitzt.

Interview und Übersetzung aus dem Englischen von: Simon Kaack

Südostasien: Die Unterzeichnerstaaten der im November 2020 geschlossenen Regional Comprehensive Economic Partnership werben für ihre Ratifizierung – und vernachlässigen die Armen und Schwachen.

Selbst die Covid-19-Pandemie, das Schrumpfen der Weltwirtschaft und zunehmende Aufrufe von Nichtregierungsorganisationen (NRO), die Verhandlungen für das Freihandelsabkommen zu stoppen, reichten nicht, um die Regierungen von 15 Ländern davon abzuhalten, die Gespräche über die Regional Comprehensive Economic Partnership (RCEP) abzuschließen. Zehn der Unterzeichnerstaaten des Vertrags der nun größten Freihandelszone der Welt sind Mitglieder im Verband Südostasiatischer Nationen (ASEAN), hinzu kommen China, Japan, Südkorea, Australien und Neuseeland.

Online-Verhandlungen im Schnelldurchlauf

Virtuelle Verhandlungen über einen Textentwurf hatten im April 2020 begonnen. Monatlichen Online-Diskussionen folgten je zwei Verhandlungsrunden und Ministerkonferenzen, bevor die Gespräche im November 2020 abgeschlossen wurden. Der thailändische Verhandlungsführer Ronnarong Phoolpipat wies im Mai 2020 auf die Vorteile virtueller Verhandlungen hin. Er wurde zu den fortschreitenden Verhandlungen trotz Lockdowns in der Bangkok Post zitiert: „Wir [Verhandlungsführer] haben viele Verhandlungsthemen in den letzten zwei Monaten abgeschlossen. Es geht schneller und spart Zeit und Kosten. Covid-19 bringt Handelsgesprächen eine neue Normalität.“

Die Verlagerung auf Online-Kommunikation hatte dennoch mindestens ein Opfer: die zivilgesellschaftliche Beteiligung. Von vornherein waren die Gespräche zu RCEP, wie bei den meisten Freihandelsabkommen, kein komplett offener, transparenter Prozess. Im Fall von RCEP wurde zivilgesellschaftliche Beteiligung im so genannten Stakeholder Engagement Process (SEP) erst 2016 organisiert, drei Jahre nach Beginn der Verhandlungen. Der SEP bot nichtsdestotrotz einen begrenzten Raum für NROs und Graswurzelbewegungen, ihre Bedenken über das Abkommen direkt an die Verhandlungsführer zu kommunizieren.

Das Abkommen wird als großer Gewinn für alle verkauft. Ein Abkommen, das gegenüber der Öffentlichkeit geheim gehalten wurde, wird nun von den Regierungen offensiv beworben, um die in einigen Ländern nötige parlamentarische Zustimmung zu sichern. Um in Kraft treten zu können, muss die RCEP in mindestens sechs ASEAN-Ländern und drei Nicht-ASEAN-Ländern ratifiziert werden.

Regierungen betonen die Vorteile

Ein Hauptargument der RCEP-Unterstützer*innen ist, dass das Abkommen die Bekämpfung der Pandemie erleichtere. In der gemeinsamen Abschlusserklärung bei der Unterzeichnung von RCEP betonten sie: „Im Hinblick auf den negativen Einfluss der Pandemie auf unsere Ökonomien sowie den Lebensunterhalt und das Wohlbefinden der Menschen zeigt die Unterzeichnung der RCEP unseren starken Einsatz für wirtschaftliche Erholung, integratives Wachstum, die Schaffung von Arbeitsplätzen und Stärkung regionaler Lieferketten sowie unsere Unterstützung für ein offenes, inklusives, regelbasiertes Handels- und Investitionsregime.“

Viele haben das Abkommen als „großen politischen Sieg für China“ bezeichnet, das Chinas „Vorteile in globalen Lieferketten“ nachhaltig stärken werde. Der chinesische Präsident Xi Jinping selbst legte Wert darauf, Chinas globale Rolle zu betonen. In einer Rede vor führenden Vertreter*innen der Asiatisch-Pazifischen Wirtschaftsgemeinschaft (APEC) drückte Xi seine Zuversicht aus, „dass die beständige Freisetzung von Chinas Marktpotenzial enorme wirtschaftliche Möglichkeiten für andere Länder schaffen wird. Dies wird stärkere Impulse geben und stabiles Wachstum der Weltwirtschaft unterstützen.“

Andere hoben die erwarteten Folgen von RCEP für ihre eigenen entwicklungspolitischen Bedürfnisse hervor. Sok Siphana, ein Berater der kambodschanischen Regierung, sprach beispielsweise von RCEP als „Sieg des Multilateralismus und als gute Grundlage für regionale wirtschaftliche Kooperation und Integration“.

Geheimverhandlungen ohne öffentliche Beteiligung

Im Chor der positiven Botschaften untergegangen und im Diskurs praktisch ausgeklammert sind jedoch zentrale Fragen, die von zivilgesellschaftlichen Organisationen und Graswurzelbewegungen immer wieder angesprochen wurden.
Klar gescheitert bei den Verhandlungen sind Transparenzerfordernisse und öffentliche Beteiligung. Ein zivilgesellschaftlicher Bericht zum Prozess und seiner Transparenz befand, dass es keine oder wenig öffentlich verfügbare Informationen über den Status der Verhandlungen, über Textentwürfe oder zentrale Regierungspositionen während des Verhandlungsverlaufs gab. Nur vereinzelt bestand die Möglichkeit zur Einbeziehung von Stakeholdern. Parlamente oder andere Institutionen hatten kaum Gelegenheit, den Prozess zu beeinflussen, während Lobbyisten und Handelskonzerne privilegierten Zugang zu Informationen erhielten.

Regierungen brüsten sich damit, RCEP sei ein ‚modernes Freihandelsabkommen’. Sie erklären aber nicht, was das genau bedeutet. Moderne Handels- und Investitionsabkommen decken nicht nur den Handel mit Waren, sondern auch mit Dienstleistungen, geistigen Eigentumsrechten, Investitionen und neuerdings auch elektronischen Gütern ab. Eine moderne und neue Generation von Freihandelsabkommen würde also eine weitere Liberalisierung fördern und Länder verpflichten, ihre Wirtschaft zu öffnen und eine Harmonisierung von Vorschriften im Namen der politischen Kohärenz voranzutreiben.

Schutz für (geistige) Eigentumsrechte und Folgen für das Gesundheitswesen

Auch wenn es verschiedene Ansatzpunkte für neue Abkommen gibt, existieren doch einige Schlüsselelemente, die in modernen Handels- und Investitionsabkommen üblich sind; bspw. ein starker Schutz für geistige Eigentumsrechte (Intellectual Property Rights, IPR). Die IPR-Kapitel der meisten Abkommen enthalten Verpflichtungen, die über die Mindestanforderungen des Übereinkommens über handelsbezogene Aspekte der Rechte des geistigen Eigentums (TRIPS) der Welthandelsorganisation (WTO), hinausgehen. Dabei sind die Unterschiede zwischen den RCEP-Parteien im Hinblick auf den Schutz von IPR enorm. In einem Ranking des Weltwirtschaftsforums schneiden Singapur (4.), Neuseeland (6.), Japan (14.) und Australien (16.) beim Schutz der IPR am besten ab, während Thailand (121.), Kambodscha (130.) und Myanmar (134.) am unteren Ende der globalen Rangliste stehen.

Ein Bericht des UN-Entwicklungsprogramms (UNDP) und des Programms für HIV/Aids (UNAIDS) von 2012 über den potenziellen Einfluss von Freihandelsabkommen auf die öffentliche Gesundheit warnte Staatsoberhäupter vor Freihandelsabkommen, die Preise für Medikamente in die Höhe treiben und den Zugang zu lebensrettenden Maßnahmen für arme Bevölkerungsgruppen weltweit erschweren. Dr. Rashmi Banga, leitende Ökonomin bei der UN-Konferenz für Handel und Entwicklung (UNCTAD), prognostiziert, dass RCEP philippinische Importe um 600 Millionen Dollar, die Exporte aber nur um 4,3 Millionen Dollar steigern wird. Zugleich erwartet sie, dass „China und Japan wahrscheinlich vom Deal profitieren werden, während südostasiatische Wirtschaften wie die Philippinen, Indonesien, Thailand und Vietnam mit negativen Handelsbilanzen konfrontiert werden könnten.“

Das könnte auch der Grund dafür sein, warum Indien aus dem Abkommen ausstieg. Indien verließ den Verhandlungstisch im November 2019, weil es befürchtete, dass RCEP seine Interessen nicht angemessen berücksichtigt. Ein Schlüsselanliegen für Indien ist, sein rasch steigendes Handelsdefizit mit China zu begrenzen.

Einfluss auf die Covid-19-Maßnahmen

Rund 400 zivilgesellschaftliche Organisationen weltweit veröffentlichten im April 2020 eine Erklärung, in der sie die Handelsministerien und die WTO dazu aufriefen, alle Verhandlungen über Handels- und Investitionsabkommen während des Covid-19-Ausbruchs zu stoppen. Sie forderten „Handelsregeln aufzuheben, die die Fähigkeiten zur Krisenbewältigung einschränken, […] und Aktivitäten einzustellen, die Energie und Ressourcen von diesem Ziel ablenken.“ NROs im Handels- und Gesundheitssektor äußerten Bedenken, das Abkommen – dessen Text schon 2019 fertig verhandelt war, also vor der Pandemie – könnte politischen Spielraum einschränken, der für eine wirksame Bekämpfung der Gesundheits- und Wirtschaftskrise benötigt wird.

Bereits im Jahr 2017 warnten zivilgesellschaftliche Organisationen des Asia Pacific Forum on Women, Law and Development vor den Gefahren des RCEP:

Es gab keine Studien über den Einfluss der Regelungen auf die Fähigkeit von Staaten, auf COVID-19 und zukünftige Pandemien und Notfälle zu reagieren und sich wirtschaftlich zu erholen. Dieser Kampf gegen Einschränkungen politischen Spielraums durch Freihandelsabkommen wird auch deutlich in den aktuellen Bemühungen, Unterstützung für eine TRIPS-Ausnahmeregelung in der WTO zu gewinnen. Der von Indien und Südafrika initiierte Vorschlag, Handelsverpflichtungen zeitweise auszusetzen, erfährt breite Unterstützung durch die meisten Entwicklungsländer und stößt auf heftigen Widerstand der USA, der EU und großer Pharmakonzerne.

In einer Senatsanhörung in den Philippinen über eine Resolution, die solche Ausnahmen unterstützt, äußerten Repräsentant*innen der Handels- und Außenministerien sowie des Amts für geistiges Eigentum Bedenken: Eine Unterstützung der Ausnahmen könne den Verpflichtungen in Freihandelsabkommen widersprechen, namentlich denen mit der Europäischen Freihandelsassoziation EFTA und der RCEP. RCEP würde Länder noch stärker in ein Freihandelsregime einbinden, das schon jetzt großen Vorwürfen ausgesetzt ist; nicht nur von NROs, sondern auch von Institutionen wie der Konferenz der Vereinten Nationen für Handel und Entwicklung. Trade Justice Pilipinas formuliert das in einer Stellungnahme so: „RCEP wird ein kaputtes Wirtschaftsmodell weiter stützen, das wir radikal zugunsten eines resilienteren Modells verändern müssen.“

Was jetzt ansteht

Ein wichtiges Aktionsfeld in der Kampagne gegen ungerechte Handelsabkommen ist jetzt der Ratifizierungsprozess für RCEP. Organisationen und Kampagnen-Netzwerke in der Region müssen in Parlamenten und Kongressen gegen die Zustimmung argumentieren. Das ist ein harter Kampf für zivilgesellschaftliche Organisationen, bedenkt man den späten und begrenzten Zugang zu offiziellen Dokumenten sowie die starke Unterstützung des Abkommens durch die Wirtschaft.

Eine andere wichtige Aufgabe ist die Analyse des eigentlichen Abkommens gemeinsam mit den Verpflichtungen der einzelnen Länder. Zivilgesellschaftliche Organisationen müssen ihre Argumente gegen RCEP schärfen, gerade weil das Abkommen eine weitere Vertiefung in den Kernbereichen des Investitionsschutzes und der geistigen Eigentumsrechte erlaubt. RCEP kann als Türöffner für umfassendere und ehrgeizigere Abkommen gesehen werden. Es gibt bereits Aufrufe für weitere Handelsgespräche mit den USA unter der Biden-Regierung. Das schließt ausdrücklich die Möglichkeit ein, dass die USA der aktuell dysfunktionalen transpazifischen Partnerschaft (CPTPP) wieder beitreten könnten und dass auch China Teil derselben wird. Außerdem stehen möglicherweise neue überregionale Vereinbarungen unter dem Mantel der APEC an und eine Reihe bilateraler Freihandelsabkommen.

NROs, die sich für Gerechtigkeit im Handel einsetzen, sind in der gesamten Region mit der großen Herausforderung konfrontiert, sich gegen Freihandelsabkommen wie RCEP einzusetzen, die als Hauptinstrumente in der Bekämpfung der Covid-19-Folgen verkauft werden. Gleichzeitig müssen sie versuchen, den Diskurs weiter in Richtung einer gerechten Wirtschaftspolitik zu verschieben, die die Bedürfnisse der Armen und Marginalisierten in den Vordergrund rückt.

Übersetzung aus dem Englischen von: Veronica Rossa.

Der Beitrag ist zuerst im Rundbrief 1/21 des Forum Umwelt und Entwicklung erschienen und wurde für die südostasien redaktionell bearbeitet. Wir danken für die freundliche Genehmigung zur Veröffentlichung.