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Das Pork Barrel-System der Philippinen

Schweinefleisch bekommt eine mehrfache Bedeutung © Lilli Breininger

Reichtum kann sowohl auf individueller als auch auf gesellschaftlicher Ebene generiert werden. Ein System, das für die Entwicklung einzelner Regionen in Hinsicht auf die Schaffung besserer Infrastruktur, einer besseren medizinischen Versorgung und besseren Bildungsmöglichkeiten gedacht war und damit mehr gesellschaftlichen Reichtum schaffen sollte, bestand aus Entwicklungsfonds, wie dem Country Development Fund (CDF) oder dem Priority Development Asisstance Fund (PDAF). Diese Fonds waren dabei in der Realität oft mehr politische Instrumente als wirkliche Entwicklungsinstrumente und als solche auch anfällig für politische Korruption.

Die Fonds waren dabei schon immer nicht nur eine Entwicklungshilfe für Regionen, sondern dienten auch als Mittel für ein Patronage-System, da Kongressabgeordnete durch sie gezielt Gelder in ihre Wahlbereiche fließen lassen konnten. Die Fonds, die aber eigentlich auch einen gesellschaftlichen Mehrwert schaffen sollten, sind dabei von Einzelnen oft in einem extremen Maß korrumpiert worden, um somit einen größeren individuellen finanziellen Mehrwert zu generieren. Der Output für die Gesellschaft wurde dabei meist entweder stark geschmälert oder war quasi nicht mehr vorhanden. Auf der anderen Seite stieg der Output für einzelne Politiker extrem an. Diese Fonds, die auch Pork-Barrel Fonds genannt werden, haben dabei eine lange Geschichte in den Philippinen und reichen als solche zurück bis in das Jahr 1922.

Als Pork Barrels werden Regierungsfonds bezeichnet, in denen Pauschalbeträge für lokale Projekte zur Verfügung gestellt werden. Man kann hier eine Unterscheidung aufmachen zwischen presidential und congressional Pork Barrel Fonds. Als presidential Pork Barrel Fonds wird dabei der Presidential Social Funds sowie auch der Malampaya Fonds bezeichnet. Auf diese Fonds hat nur die präsidentielle Administration Zugriff.

Im Weiterem sollen hier aber zunächst die congressional Pork Barrel Fonds betrachtet werden. Congressional Pork Barrel Fonds sind Regierungsfonds, in denen Pauschalbeträge für Projektimplementierungen vorhanden sind auf die jeder Kongressabgeordnete Anspruch hat. Auf die Gelder dieser Fonds hat jede und jeder Kongressabgeordnete Zugriff, um bestimmte Projekte in ihrem und seinem Wahlbereich fördern zu lassen. Die Auswahl der zu fördernden Projekte sowie den exakten Vorgang der Förderung, also der Auswahl an Vertragspartnern und die Planung, ist dabei auch den Kongressabgeordneten überlassen. Es gibt nur grobe Bestimmungen über die Aufteilung der Gelder und darüber, in welchen Gebieten die Förderung stattfinden muss. So wird z.B. beim PDAF der Betrag geteilt in einen Teil der für soft projects, z.B. Gesundheits- und Erziehungsbelange und einen anderen Teil, der für hard projects, also Infrastrukturprojekte, bestimmt ist.

Als erster Pork Barrel Fonds gilt dabei der Public Works Act von 1922. Der Public Works Act hat sich mit Unterbrechungen bis zu dem Anfang des Kriegsrechts gehalten. In der Zeit unter Kriegsrecht (1972-86) wurde das Pork Barrel System ab 1972 temporär abgeschafft. 1982 allerdings ist mit dem „Support for Local Development Project“ wieder ein Pork Barrel Fonds implementiert worden, welcher im Gegensatz zu dem Public Works Act nicht nur noch Infrastrukturprojekte umfasste, sondern auch soft Projects. Nach der Zeit Marcos wurden vorerst zwei Fonds, die auf regionalen Pauschalbeträgen beruhten, für bestimmte Regionen eingesetzt. Dies waren der „Mindanao Development Fund“ und der Visayas Development Fonds, wobei der erste mit 480 Millionen Pesos und der zweite mit 240 Millionen Pesos ausgestattet wurde. 1990 wurde dann ein Fond für alle Regionen eingeführt, der Country Development Fonds, welcher bis 1999 bestand. Im Jahr 2000 wurde schließlich der Priority Development Assistance Fonds implementiert. Im Jahr 2001 beinhaltete dieser Fond noch eine Summe von 2,3 Milliarden Pesos und im Jahr 2013 war die Gesamtsumme mit welcher der Fonds ausgestattet wurde bereits auf 24,79 Milliarden Pesos angestiegen.

Die Gelder der Fonds sind dabei für die Verwendung zur Förderung von gesellschaftlich wichtigen Projekten bestimmt, jedoch wird, wie Earl Parreno oder auch Yvonne T. Chua und Booma B. Cruz zeigen, fällt ein Großteil der Gelder oft den Kongressabgeordneten selber und ihren nepotistischen Verbindungen zu. Auf diesem Wege geht ein großer Teil des Geldes, welches eigentlich für die Entwicklung der Regionen bestimmt ist, verloren. Dabei handelt es sich teilweise um Spannen von 12 Prozent bis 50 Prozent oder auch 60 Prozent. Auch wenn ein Teil des Geldes (außer bei Ghost Projects) trotzdem noch für diese Projekte ausgegeben wird, kommt den Projekten dadurch nie so viel Geld zugute, wie ohne diese zuvor stattfindende große Abschöpfung. Die Pork Barrels dienten also Kongressabgeordneten sowie anderen Beteiligten lange Zeit als Mittel zur Wertschöpfung.

Im Jahr 2013 wurde schließlich ein großer Korruptionsfall um den PDAF aufgedeckt, in welchen die Senatorin Janet Lim-Napoles und mehrere Abgeordnete und Regierungsmitglieder verwickelt waren. In diesem Fall wurden mehrere Milliarden Pesos aus dem Fonds akquiriert und Schein-NGOs überschrieben, um somit letztendlich das Geld selbst zu erhalten. Die Comission on Audit, welche den PDAF genauer untersucht hat, ist bei dieser Untersuchung auf viele Unregelmäßigkeiten gestoßen, welche in dem über 400 Seiten langen Bericht beschrieben werden. Als Reaktion auf diesen Korruptionsfall sind im ganzen Land mehrere Proteste gegen das Pork Barrel System entbrannt. Das Verfahren um Janet Lim-Napoles ist bis heute noch nicht zu einem Ende gekommen und es wird immer noch gegen mehrere Senator*innen, Abgeordnete und Gefolgsleute ermittelt.

Im selben Jahr noch, am 19.11. 2013, wurden die Pork-Barrel Fonds als verfassungswidrig eingestuft. Die Verfassungswidrigkeit kommt dabei durch die Verletzung des Prinzips der Gewaltenteilung zustande. Die Legislative, also der Kongress, kann zwar die gesetzlichen Richtlinien für die Ausgaben der Gelder beschließen, jedoch hört die Befugnis bei der Implementierung der Gesetze, also in diesem Fall der Implementierung des Budgets auf. Diese Implementierung ist Aufgabe der Exekutive und muss von den Aufgaben der Legislative getrennt werden. Durch die congressional Pork Barrels wird diese Trennung aber aufgehoben, da hier die Legislative die Gelder auch eigenständig einsetzen darf und durch die Implementierung der Gelder seitens der Kongressabgeordneten die eigentliche Grenze zur Exekutiven transzendiert wird. Exekutiv- und Legislativgewalt fusionieren in diesem Akt der Implementierung des Budgets durch Kongressabgeordnete und die Gewaltenteilung ist folglich nicht mehr ausreichend gegeben. Allerdings gilt diese attestierte Verfassungswidrigkeit nur für die congressional Pork Barrels und nicht bei presidential Pork Barrels.

Die congressional Pork Barrels bestehen zumindest in dieser Form nicht mehr weiter, jedoch gab es im Jahr 2017 ein Disput zwischen Kongressabgeordneten, ob Pork Barrel Gelder im Haushalt eingeplant sind, was exakt das Verbot von Pork Barrels bedeutet und worauf es sich bezieht. Dies hat Senator Lacson als Pork Barrel und als Wiederaufbereitung des PDAFs identifiziert, da durch die eingeplanten Gelder die Gewaltenteilung verletzt werden würde. Seine Gegner hielten dagegen, dass der Unterschied darin besteht, dass über diese Gelder schon bestimmt wird vor dem Einreichen des Budgets und deswegen keine Verfassungswidrigkeit vorliegt.

Auch in dem Haushalt für 2018 waren Gelder eingeplant, die den Kongressabgeordneten als Pauschalbetrag für die Entwicklung in ihren Wahlbereichen zur Verfügung stehen sollten. Es handelte sich bei den Geldern um ein Summe von 69 Milliarden Pesos. Die strittigen Gelder wurden schließlich nach dem Protest von Kongressmitgliedern nicht in den Haushalt des Jahres 2018 aufgenommen. Pork Barrel Gelder scheinen jedoch keineswegs vollständig verschwunden, sondern in kleinerer Form in den Budgets der einzelnen Departments untergebracht worden zu sein. Dadurch muss kein offizieller Fonds etabliert werden, aber trotzdem stehen noch Gelder zur Projektimplementierung für die Kongressmitglieder zur Verfügung.

Das Pork Barrel System hatte, auch wenn es inzwischen Verfassungswidrigkeit besitzt, einen langen Bestand in den Philippinen und hat somit auch Einfluss auf die Art der Politikführung in dem politischen System genommen. Die Vorteile die es für die Kongressabgeordnete besaß sind groß gewesen und die Ablegung solcher Privilegien stößt meist nicht nur auf Akzeptanz. Es bleibt deswegen die Frage bestehen, ob und inwiefern von politischer Seite versucht wird, das alte System wieder vollständig zu rehabilitieren. Ein solcher Versuch der Rehabilitierung von Pork Barrel Fonds wurde auch schon den Entwürfen der Verfassungsänderung zu einem föderalen System attestiert. Durch das Verankern von solchen Fonds in der Verfassung könnte das Urteil des Supreme Court umgangen werden und Pork Barrel Fonds könnten wieder als verfassungskonformes Element in die philippinische Politik zurückkehren.

Zum Weiterlesen:

Berichte über den Nutzen und die Verwendung von Pork Barrel Geldern:

Sammelband mit investigativen Berichten und Artikeln zu dem Pork Barrel System in den Philippinen:

  • Coronel, Sheila S. (Hg.) 1998: Pork and other perks. Corruption and governance in the Philippines. Philippine Center for Investigative Journalism. Quezon City.

Supreme Court Beschluss zu der Verfassungskonformität von Pork Barrels:

  • Philippine Supreme Court Descision: Greco Antonious Beda B. Belgica v. Hon. Executive Secretary Paquito N. Ochoa, G.R. No. 208566
  • Gesammelte Informationen über den PDAF Korruptionsfall um Janet Lim-Napoles. Alle Berichte des Philippine Inquirer, sowie der Comission on Audit Bericht und weitere offizielle Berichte und Dokumente hier abrufbar

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Das Pork Barrel-System der Philippinen

Das Forbes Magazin listet jedes Jahr die reichsten Menschen der Welt auf, unter welchen auch mehrere philippinische Unternehmer sind. Doch im Zusammenhang mit dem geschätzten Vermögen steht auch die Frage, wie diese Vermögen akkumuliert wird. Also die Frage, welche Unternehmen den jeweiligen Personen gehören bzw. an welchen sie beteiligt sind und die ihnen zu diesem Vermögen verhelfen. Dabei bringt eine genauere Auflistung auch größere Transparenz und eine bessere Vorstellung des Kapitals und somit auch der Macht, die damit einhergeht.

Welches Kapital besitzen die einzelnen Personen, welche Unternehmen gehören ihnen entweder größtenteils oder ganz und gibt es Beziehungen zwischen den verschiedenen Firmen der einzelnen Personen? In der Forbes List sind dabei 12 Milliardäre vertreten, von denen sich hier auf die Ersten fünf konzentriert werden soll. Es können hier zwar nicht alle, aber zumindest die wichtigsten Beteiligungen und Unternehmen aufgelistet werde, um sichtbar zu machen, in welchen wirtschaftlichen Bereichen die Personen tätig sind und wie viel und welcher Besitz auf sie zurückgeführt werden kann.

Angeführt wird die Gruppe der philippinischen Milliardäre schon seit einem Jahrzehnt von Henry Sy, welcher immer noch das dreifache Kapital der zweitreichsten Person in den Philippinen unter sich vereint. Sein Vermögen wird dabei auf 19,5 Milliarden geschätzt. Er ist Gründer und war bis Mai 2017 Vorsitzender von SM Investments Corporation. SM Investments ist das größte Konglomerat in den Philippinen, bestehend aus Unternehmen welche im Einzelhandel, dem Immobilien-, Banken- und Tourismussektor tätig sind.

Die zu SM Investments gehörende SM Prime Holdings ist auch der größte Mall-Konstrukteur und Betreiber in den Philippinen, zu dem inzwischen 63 Malls in den Philippinen gehören. Außerdem hält SM Investments fast 30 Prozent der Anteile an Atlas Consolidated Mining, welches u.a. die Kupfermine in Toledo betreibt, sowie knapp über 44 Prozent an BDO Unibank Incorporated, welches die größte Bank mit Sitz in den Philippinen ist. Auch ist SM Investment an der Belle Corporation beteiligt, die eine Tochtergesellschaft von SM Investment ist, welche wiederum mit über 78 Prozent an Premium Leisure Corporation beteiligt ist. Diese gehört zu 100 Prozent Premium Leisure and Amusement Incorporated, die eine Lizenz für Entertainment City, dem Casino-Komplex nahe Paranaque, besitzen.

Über diese Beteiligung an Belle Corporation ist SM- Investments so auch an der Glücksspielindustrie beteiligt. Die Belle Corporation ist mitbeteiligt am -im sogenannten Entertainment City liegenden- City of Dreams Manila Casino. Die Casino- Industrie in den Philippinen ist dabei eine der größten weltweit und wird, mit erwarteten Bruttoeinnahmen von mehr als 6 Milliarden Dollar im Jahr 2018, die viertgrößte gemessen an diesem Umsatz sein. Ein weiterer großer Zweig ist der Markt für Büro und Einwohnerimmobilien, welcher durch SM Development Corporation besetzt wird und einen erheblichen Anteil an dem philippinischen Markt besitzt (7 Prozent bei Bürogebäuden und 14 Prozent bei dem Einwohnermarkt).

John Gokongwei Jr. hat ein geschätztes Vermögen von 5,8 Milliarden Dollar und ist damit der zweitreichste Mann in den Philippinen. John Gokongwei ist Gründer von JG Summit. Er hat in den 1950er Jahren Universal Corn Products, eine Maisstärke Fabrik, gegründet, welche der Vorläufer von JG Summit war. JG Summit hat mehrere Anteile an Firmen, die u.a. im Bankensektor, in der Luftfahrt, der Lebensmittelindustrie, der Petrochemie und der Agrarindustrie, sowie im Energie-, Medien- und Kommunikationssektor tätig sind.

Unter diesen Unternehmen befindet sich auch Robinsons Land Corp., ein Grundstücksentwicklungsunternehmen, welches der zweitgrößte Mall-Betreiber nach Henry Sy´s SM Prime Holdings und der größte Grundbesitzer von Bürogebäuden in den Philippinen ist. Weitere Anteile hat das Unternehmen u.a. an Cebu Pacific, einer Billigflugairline, sowie an den Stromproduzenten MERALCO und Global Business Power. Wobei an den beiden letzteren keine Mehrheitsbeteiligung besteht. MERALCO ist der größte Stromproduzent und Philippinen Global Business Power unterhält mehrere große Kohle- und Ölkraftwerke in den Philippinen.

Enrique K. Razon Jr. besitzt ein geschätztes Vermögen von ca. 4,9 Milliarden Dollar und ist damit Dritter auf der Liste. Er ist Vorsitzender, der International Container Terminal Services, welches das größte Container-Terminalmanagment Unternehmen in den Philippinen ist und auch verschiedene Projekte in anderen asiatischen, afrikanischen, europäischen und südamerikanischen Ländern unterhält. Weitere Unternehmungen bestehen unter anderem am Bergbau (Monte Oro Mining and Energy Inc.) und am Glücksspielbetrieb durch das Unternehmen Bloomberry Resorts Corporation. Letzterem gehört auch der Casino-Komplex Solaire Resort and Casino in Entertainment-City.

Lucio Tan besitzt ein geschätztes Vermögen von 4,7 Milliarden Dollar und ist vierter auf der Liste. Er ist Gründer und Vorsitzender der LT-Group, welches als börsennotierte Holding Firma für verschiedene Unternehmen fungiert. In den 60er Jahren wurde von ihm der Tabakkonzern Fortune Tobacco gegründet. Es wird gemutmaßt, dass er Dank des Nepotismus unter Marco und Lucio Tan´s guten Beziehungen zu diesem, starke Begünstigungen bekam und eine monopolhafte Stellung einnehmen durfte, wodurch Fortune Tobacco zum größten Tabakkonzern der Philippinen wurde, was dieser auch heute noch ist. In einer langwierigen Verhandlung über Korruptionsverwicklungen von Lucio Tan unter der Diktatur Marcos wurde er vom Anti-Korruptionsgericht freigesprochen unter der Begründung, dass es keine Beweise dafür geben würde, dass er tatsächlich eine spezielle Behandlung unter Marcos bekommen hat.

Im Jahr 2010 ist Fortune Tobacco ein Joint-Venture mit Phillip Morris in den Philippinen eingegangen, in dem Fortune Tobacco und Phillip Morris jeweils 50 Prozent halten und inzwischen über ca. 90 Prozent des philippinischen Marktanteiles verfügen. Des Weiteren besitzt Lucio Tan die Mehrheitsanteile an der Philippine Airlines Inc., welche die größte Fluggesellschaft der Philippinen ist und zu den größten Unternehmen der Philippinen zählt. In der Zeit unter Marcos hat Lucio Tan auch die damalige Allied Bank erworben, welche später zu den größten Banken des Landes zählte und die sich schließlich 2012 mit der Philippine National Bank zusammengeschlossen hat, welche nun die fünftgrößte Bank des Landes ist. Die Lucio Tan Group ist der Mehrheitsanteilseigner der PNP. Weiterhin befindet sich die von ihm in den 80er Jahren gegründete Asian Brewery in seinem Besitz, sowie Eton Property Inc., ein großes Immobilienunternehmen

Tony Tan Caktiong ist mit einem geschätzten Vermögen von 4 Milliarden Dollar die fünftreichste Person in den Philippinen. Er ist Gründer von Jollibee Foods Corporation, welche mehrere Fastfood- Geschäfte beinhaltet. Darunter sind u.a. Jollibee, Greenwich Pizza und Chowking. Jollibee unterhält Filialen in den USA, Saudi- Arabien, Kuwait, Brunei, Hongkong, Vietnam, Bahrain und den Vereinigten Arabischen Emiraten, Katar und Singapur. Abseits von den Fastfood-Ketten hat Tony Tan Caktiong über seine Honeystar Holdinggesellschaft auch eine Beteiligung an Double Dragon Properties Corporation, einer Immobilienentwicklungsgesellschaft, welche an City Mall Incorporated mitbeteiligt ist.

City Mall Incorporated will bis 2020 etwa hundert Malls bauen. Mitbeteiligt an dieser Firma ist auch Henry Sy´s SM Investments mit knapp 34 Prozent, wozu auch SM Prime Holdings gehört, welches der größte Mall Entwickler in den Philippinen ist. (Vor kurzem wurde die Jollibee-Kette von dem Ministerium für Arbeit und Beschäftigung in den Philippinen ermahnt, dass fast 4500 Arbeiter in normalisierte Arbeitsverträge aufgenommen werden sollen.)

Zusammengerechnet besitzen diese fünf reichsten Personen der Philippinen ein Nettovermögen, das fast 12,5 Prozent des BIP der Philippinen in 2017 entspricht. Jeder dieser fünf ist zudem mit größeren Unternehmen im Immobilienmarkt tätig, wovon Eton Properties, Robinsons Land Inc. und SM Development zu den größten des Landes gehören. Auch fallen einige andere der größten Unternehmen in bestimmten Zweigen unter den Besitz dieser Personen, zum Beispiel die größte und die fünftgrößte Bank des Landes, der größte Fluganbieter und die zweitgrößte Brauerei.

Zum Weiterlesen:

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